Protocolo Adicional: Lógica e Impacto

Marco A. Marzo (ABACC)

En este artículo se describe el proceso que llevó al Protocolo Adicional y se analiza la lógica que subyace a las nuevas medidas de salvaguardias introducidas por el mismo. Se discute el impacto de esas nuevas medidas, comparándolas con las medidas tradicionales de salvaguardias que se aplican actualmente al material nuclear en todas las instalaciones nucleares.

Luego de la Guerra del Golfo, a principios de los años ’90, al descubrirse que Irak — país signatario del Trabado de No Proliferación de Armas Nucleares— desarrollaba clandestinamente un programa nuclear, el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) puso en marcha un programa para incrementar la eficacia y la eficiencia de las salvaguardias, en un intento por lograr la capacidad de detectar materiales y actividades nucleares no declaradas.

En 1993, el OIEA comenzó a aplicar un extenso programa de fortalecimiento de las salvaguardias que se conoció como Programa 93+2. Básicamente, las principales medidas de ese Programa se referían a un mayor volumen de información, a la aplicación de nuevas tecnologías y a un acceso físico más amplio. En el ámbito internacional, hubo un intenso debate respecto a la autoridad legal del OIEA para aplicar nuevas medidas de salvaguardias en base a los Acuerdos de Salvaguardias vigentes. Fue entonces que el Programa 93+2 se dividió en dos partes.

La primera parte del Programa 93+2 incluyó las medidas que se podían aplicar de inmediato sobre la base de la autoridad legal ya existente (Acuerdos de Salvaguardias), entre las que se destacan las siguientes:

• la adquisición de información adicional sobre instalaciones que contienen o contuvieron materiales nucleares;

• la ejecución de muestreos ambientales en puntos estratégicos de instalaciones nucleares;

• la intensificación del uso de inspecciones no anunciadas;

• el uso de técnicas más avanzadas, como el monitoreo remoto; y

• una mayor cooperación entre el OIEA y los sistemas nacionales y regionales de contabilidad y control de materiales nucleares.

El OIEA fue aplicando gradualmente las dos primeras medidas citadas precedentemente, incluso en Brasil y en Argentina, mientras que las demás se sometieron a estudio aunque, hasta el momento, no se han aplicado sistemáticamente.

La segunda parte del Programa 93+2 incluyó las medidas que requerían autoridad legal adicional, como por ejemplo el acceso de los inspectores a cualquier emplazamiento del país. El análisis de esa parte del Programa pasó a ser motivo de negociación en un Comité de la Junta de Gobernadores del OIEA —denominado Comité 24— que contó con la participación de Argentina y Brasil y que culminó con la aprobación, en 1997, del Modelo de Protocolo Adicional a los Acuerdos de Salvaguardias, al que se le llama, simplemente, “Protocolo Adicional”.

El surgimiento del Protocolo Adicional alteró radicalmente la filosofía de las salvaguardias internacionales. Hasta entonces, las salvaguardias (a las que, en adelante, se denominará como “tradicionales”) tenían como propósito detectar la desviación de materiales nucleares en instalaciones nucleares. Todas las actividades se basaban en la verificación de la exactitud de los datos provistos por el operador de la instalación y, en última instancia, por el Estado a través de su autoridad nacional. A partir de la aplicación del Protocolo Adicional, las salvaguardias internacionales pretenden asegurar también la ausencia de materiales o actividades no declaradas. La conclusión de las salvaguardias ya no se obtiene individualmente para cada instalación, sino para el país como un todo.

Por lo tanto, la nueva situación exigió tomar una medida básica: definir las condiciones apropiadas para determinar concluyentemente la ausencia de materiales e instalaciones nucleares no declaradas. Es de hacer notar que esa tarea resulta muy difícil. ¿Cómo hacer para asegurar que el país no desarrolla actividades no declaradas? No se trata solamente de constatar un evento, sino de determinar la ausencia de indicios del evento.

Las Medidas del Protocolo Adicional

Las medidas del Protocolo Adicional se adoptaron con el propósito de asegurar que la declaración presentada por el país sobre materiales e instalaciones nucleares fuera correcta y completa. En otras palabras, esas medidas le deben permitir al OIEA determinar la ausencia de materiales y actividades nucleares no declarados en un país. Sirven de base para un abanico de actividades del OIEA referidas a los materiales nucleares, al ciclo de combustible nuclear, a investigación y desarrollo del ciclo de combustible y a otras actividades relevantes.

La lógica del Protocolo consiste en que, si un Estado decide realizar una actividad nuclear clandestina, probablemente intentará concretarla en una instalación nuclear declarada o en sus proximidades, dada la infraestructura ya disponible. Por lo tanto, las medidas de verificación del Protocolo Adicional se concentran especialmente en esa área geográfica. Si el país decide desarrollar la actividad clandestina en un lugar alejado de un emplazamiento, esto le exigirá realizar obras civiles y movimiento de personal y de equipamiento que aumentarán los costos del emprendimiento y le resultará difícil esconderlas. En ese caso, un instrumento importante del que dispone el OIEA para descubrir la actividad no declarada es el análisis de datos. El OIEA tiene derecho a utilizar datos provistos por terceros —inclusive de servicios de inteligencia— e imágenes satelitales. El Protocolo Adicional estipula que, en caso de una denuncia bien fundamentada, el OIEA podrá tener acceso al emplazamiento bajo sospecha.

Mediante el Artículo 2 del Protocolo Adicional, el Estado se obliga a suministrar una declaración de amplio alcance sobre materiales y actividades relacionadas con el área nuclear, cuyos puntos principales son:

• Se deberá describir con cierto grado de detalle el emplazamiento de la instalación nuclear, incluyendo la zona aledaña a la misma y todos los edificios allí emplazados.

• La definición del emplazamiento es, en primera instancia, una prerrogativa del país. No obstante, el OIEA deberá evaluar la información provista y, en caso de duda, podrá solicitar explicaciones respecto al emplazamiento.

• Se deberá informar sobre las actividades de investigación y desarrollo relacionadas con el ciclo de combustible nuclear que no incluyan materiales nucleares.

• Se deberá suministrar información sobre la fabricación de los equipos utilizados para separación isotópica —incluyendo los centrífugos— o de reprocesamiento.

• Se informará sobre la localización y la capacidad de producción de las minas de uranio y de las plantas de concentración de uranio y torio.

• Se proveerá información sobre las instalaciones y las cantidades de materiales nucleares en uso no-nuclear, materiales nucleares antes del punto de inicio de salvaguardias y sobre aquellos que están exentos de salvaguardias. Es de interés hacer notar que este punto incluye, por ejemplo, los distintos equipos de radioterapia de hospitales, cuyo blindaje es de uranio empobrecido.

• Se suministrará una descripción de los planes de desarrollo del ciclo de combustible nuclear para un período de diez años.

• Finalmente, el país deberá informar sobre la producción, exportación e importación de equipos específicos y de materiales no nucleares (ej.: grafito, agua pesada, etc.) que sean esenciales para la operación de centrales nucleares.

Toda estos datos se deberán actualizar periódicamente.

Los principales elementos de que dispone el OIEA para lograr un nivel razonable de seguridad respecto a la ausencia de materiales y actividades nucleares no declarados son:

• El análisis de los datos disponibles sobre el país, provenientes de las declaraciones del Estado, de fuentes abiertas y de terceros;
• Los accesos complementarios a otros lugares de la instalación, adicionales a aquellos a los que tienen acceso los inspectores en las salvaguardias tradicionales;
• Los accesos complementarios a otros lugares del emplazamiento; y
• Los accesos complementarios a otros lugares del país, cuando esto resulte necesario para resolver alguna duda o inconsistencia.

Durante los accesos complementarios a los emplazamientos, los inspectores del OIEA podrán observar los locales, tomar muestras ambientales, utilizar medidores de radiación, aplicar sellos y otras medidas acordadas mediante Arreglos Subsidiarios. Además de estas acciones, en lugares que contengan minas de uranio, material nuclear antes del punto de inicio o material nuclear exento, los inspectores podrán también examinar registros sobre la cantidad y el origen del material. Es importante hacer notar que el OIEA no debe verificar los datos relacionados con el Artículo 2 de manera mecánica o sistemática. Aquí, dado el carácter cualitativo de la información, la intención no es verificar cada uno de los elementos de la declaración del Artículo 2, sino asegurar la ausencia de materiales y actividades nucleares no declarados en los emplazamientos u otros locales con materiales nucleares y resolver dudas e inconsistencias en cualquier local.

La conclusión respecto a la ausencia de actividades y materiales nucleares no declarados en un país surge de la determinación de que:

• el programa nuclear declarado es consistente con el planificado;
• las actividades nucleares y los tipos de materiales nucleares en los locales declarados son consistentes con los declarados;
• los inventarios y flujos de materiales nucleares, la producción y las importaciones y exportaciones se corresponden con la utilización prevista en el programa nuclear declarado;
• la fabricación e importación de equipos específicos y de materiales no nucleares son compatibles con el programa nuclear declarado;
• la situación de las instalaciones cerradas o retiradas de servicio y de Otros Lugares (LOFs) es de conformidad con la declaración del país;
• las actividades de investigación y desarrollo relacionadas con el ciclo de combustible nuclear concuerdan con los planes declarados sobre futuros desarrollos del programa nuclear; y
• las aclaraciones provistas por el estado resuelven toda duda o inconsistencia relativa a las informaciones brindadas y de que dispone el OIEA, incluyendo la información referida a las actividades desarrolladas en el pasado.

Impacto de la Aplicación del Protocolo Adicional

Las nuevas medidas del Protocolo Adicional exigen que el Estado garantice el acceso de los inspectores internacionales a cualquier local de un emplazamiento y a cualquier local del país para resolver alguna duda que haya surgido de una denuncia bien fundamentada. Además, el Estado debe ser el responsable en última instancia respecto a información que no siempre es de su responsabilidad. Como ejemplo, se puede citar la información referida a investigación científica que no esté directamente incluida en el programa nuclear. Otro ejemplo es el de la información sobre un determinado proceso en una industria privada o el permiso de acceso de inspectores internacionales a una industria privada que no maneja material nuclear y que detenta el know-how de una tecnología dada. Actualmente, no existe ninguna disposición legal que obligue al propietario a permitir el acceso de los inspectores internacionales para la realización de actividades de verificación en su industria. Por ello, como ha ocurrido en prácticamente todos los países en los que el Protocolo Adicional ya está en vigencia, su puesta en práctica en Argentina y Brasil debería ser precedida por una modificación de la legislación vigente.

Por otro lado, con el cambio de la legislación e investidas de la autoridad legal para actuar en el marco del Protocolo Adicional, las autoridades nucleares de ambos países van a tener que recabar, analizar y centralizar información sobre materiales, equipamiento y procesos de diversos sectores estatales y privados. La recolección y el manejo de esa información no es algo trivial, especialmente en países de las dimensiones de Argentina y Brasil. Esta acción va a requerir un perfeccionamiento de los servicios de salvaguardias que existen actualmente, incluyendo la formación de nuevos planteles y el perfeccionamiento de la infraestructura de que se dispone.

Además, es necesario realizar un gran esfuerzo para informar y preparar al personal que va a estar a cargo de las actividades del Protocolo Adicional. Es posible que esto no signifique un gran problema en las instalaciones nucleares puesto que, en cierto modo, ya hay un conocimiento respecto a actividades de control. Sin embargo, en otros locales, dentro y fuera del emplazamiento, que estarán sujetos a verificación, esa tarea va a ser muy compleja y va a demandar tiempo y recursos. La experiencia de los países en los que el Protocolo Adicional ya está vigente demuestra, en muchos casos, que es importante que haya un responsable legal que se ocupe de la aplicación del Protocolo en cada uno de esos locales y, en ciertos casos, incluso, que se designe a un representante de la autoridad nacional con tal propósito.

Otro gran esfuerzo es el que se deberá efectuar en cuanto a la definición de los emplazamientos. Es probable que esta actividad deba incluir a especialistas de diversos sectores e instituciones bajo la coordinación de la autoridad nacional. Esa definición deberá realizarse teniendo en cuenta los criterios previstos en el Protocolo Adicional y en la mejor práctica que permita optimizar el manejo de la información.

Otro punto importante es la identificación de los locales que deberán ser objeto de acceso supervisado. Esto surge del hecho de que el Protocolo Adicional contempla accesos supervisados; es decir, realizados bajo ciertas condiciones, en locales en los que el país considera que debe proteger información sensible. Las condiciones en que se practiquen tales accesos —los procedimientos de acceso— se deberán preparar y acordar para cada caso en particular.

Es importante observar que el impacto del Protocolo Adicional ya se produce incluso antes de su puesta en vigencia y que el país se debe preparar adecuadamente a fin de evitar ulteriores dudas y problemas técnicos y políticos en ocasión de la puesta en práctica del Protocolo.

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por ››› Orpet Peixoto