VII CONFERENCIA DE EXAMEN DEL TRATADO DE
NO PROLIFERACIÓN DE ARMAS NUCLEARES

SÉRGIO DUARTE Embajador, Presidente de la Conferencia de Examen.

La VII Conferencia de Examen (ConfEx) del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares tuvo lugar en Nueva York entre el 2 y el 27 de mayo de 2005. Reunidas cada cinco años, como lo estipula el propio Tratado, sus 188 Partes evalúan el desempeño del instrumento y toman decisiones respecto al funcionamiento del régimen por él instituido.

La ConfEx de 2005 se inició en un ambiente de gran preocupación internacional por la no proliferación y el desarme nucleares. Los grandes desafíos al régimen resultaban evidentes: No era sólo que únicamente tres Estados se mantenían al margen del Tratado (Israel, India y Pakistán), sino que, además, los dos últimos se habían declarado poseedores de armas nucleares¹. Además, la República Popular y Democrática de Corea anunció su retirada del Tratado y su decisión de fabricar tales armas, mientras que se acusaba a Irán de desarrollar un programa nuclear bélico clandestino. Libia acaba de reconocer que ha abandonado semejante esfuerzo, no detectado por los mecanismos de verificación. Por su parte, los países reconocidos por el TNP como poseedores de armas atómicas (los Estados Unidos, Rusia, Francia, el Reino Unido y China) se veían como poco propensos a tomar medidas firmas en el campo del desarme nuclear, como lo preconiza el propio tratado (Art. VI). Algunos de éstos refutaban abiertamente las decisiones en ese sentido tomadas por la RevConf anterior, en 2000. Para completar el panorama, la posibilidad de adquisición de artefactos nucleares explosivos por parte de grupos extremistas le daba una nueva y siniestra dimensión al problema de la proliferación y del terrorismo internacional.

En los tres años anteriores a la ConfEx de 2005, las Partes del TNP intentaron, sin éxito, llegar a acuerdos sobre las bases conceptuales y las decisiones de procedimiento necesarias. En la última de las tres Conferencias Preparatorias (PrepComs), resultó imposible siquiera aprobar una agenda para recomendarla a la ConfEx. Una de las pocas decisiones procesales tomadas fue la elección de Brasil, en mi persona, para la Presidencia de la ConfEx. Ante mi insistencia, en la PrepCom III (abril de 2004), se me encargó también de realizar consultas con miras a la preparación de la ConfEx, tanto en cuanto a sustancia como en lo referido a procedimiento. En el lapso entre estas dos Conferencias, intenté liberarme de esta tarea, para lo que conté con el firme apoyo de Itamaraty.

Al inaugurarse la ConfEx, el 2 de mayo de 2005, no se había llegado a un acuerdo sobre el punto principal de la agenda: dónde debería estar el énfasis en los trabajos. Los Estados Unidos no admitían mención alguna a los resultados de la ConfEx de 2000 (que había acordado medidas prácticas de desarme nuclear, los llamados “13 Pasos” y proponían que la Conferencia de 2005 se ocupase de los “acontecimientos recientes”, es decir, de las acusaciones contra Irán. Contra esto se rebelaba este último país, con la simpatía de muchos miembros del Movimiento de No Alineados (MNA). Otros países nucleares y algunos de sus aliados argumentaban que la ConfEx se debía ocupar solamente de la no proliferación. A su vez, Egipto, apoyado por los países árabes y auxiliados por varios del MNA, condicionaba toda decisión procesal a avances en la situación del Medio Oriente. La motivaciones egipcias parecían complejas e iban más allá del ámbito de la ConfEx. La intransigencia de uno a otro lado tornaba extremadamente difícil un acuerdo, ya que la regla de consenso, escrupulosamente conservada, hace que cada Parte del Tratado disponga, en la práctica, de poder de veto sobre cualquier decisión.

Con este panorama se inició el debate general, mientras yo llevaba a cabo intensas consultas al margen de la Conferencia para lograr acuerdo sobre la agenda o sobre el programa de trabajo, pasos indispensables para la consideración de aspectos sustanciales. Se agotaron casi dos semanas en largas reuniones formales e informales, hasta que se logró una fórmula capaz de obtener el consenso de todas las Partes respecto a la agenda. Fueron necesarios unos días más para la definición del programa de trabajo. Cuando, finalmente, las tres Comisiones Principales pudieron iniciar sus actividades, ya no quedaba tiempo útil para lograr un resultado práctico sobre los temas sustanciales. Dado el clima de desconfianza y animosidad entre las Partes, sumado al abismo que separaba a las principales propuestas respecto de esos temas, de cualquier forma, un consenso habría sido extremadamente difícil, si no imposible. Durante los últimos días de la ConfEx, procuré borronear un texto sucinto que pudiera reunir a las Partes en torno a expresiones de apoyo al TNP y sus objetivos, pero el nivel de intransigencia era demasiado fuerte. No le quedó otra alternativa a la Conferencia más que encarar de frente su propia frustración. En su sección sustantiva, el Documento Final consigna simplemente la inexistencia de acuerdo.

Por lo tanto, hay muchos que consideran que la Conferencia de Examen de 2005 fue un absoluto fracaso. Otros prefirieron caracterizar su frustrante desenlace como dentro de la normalidad —ya que un resultado semejante se produjo en las RevConfs de 1975, 1980 y 1990— considerando que, si no hubo avances para los defensores de determinadas posiciones, tampoco tuvieron beneficios los que abogaban por puntos de vista contrarios. Hay otros que aún apuntan a útiles debates sustantivos sobre temas como el de la denuncia del Tratado y su relación con el Artículo X. Mientras tanto, la inmensa mayoría considera que la credibilidad del régimen instituido por el TNP se encuentra amenazada y que es urgente la búsqueda de soluciones constructivas, tanto para restringir una nueva onda de proliferación de armas nucleares como para la promoción del desarme nuclear.

Desde el punto de vista sustantivo, la principal divergencia se centraba en la insistencia del MNA, con cierto apoyo de la Unión Europea (UE), en la necesidad de avances concomitantes tanto en el campo de la no proliferación como en el del desarme nuclear; en contraposición, los cinco países militarmente nucleares consideraban, con matices pronunciados, que la prioridad debía estar en las medidas de no proliferación. Los Estados Unidos parecían desear únicamente la condena a las actividades de Irán y rechazaban todo avance basado en los resultados de la ConfEx de 2000 y, especialmente, menciones al Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (conocido por su sigla en inglés CTBT). La UE se inclinaba por un tratamiento no polémico de la cuestión iraní, mediante el fortalecimiento del sistema de salvaguardias del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), y parecía favorecer la primacía de la no proliferación sobre el desarme, por lo menos en el actual estado de situación. Los no alineados, grupo numeroso y heterogéneo, se mantenían unidos en torno a posiciones elitistas cuya rigidez dejaba poco margen para el consenso. Su cohesión se manifestó sobre todo en la dificultad para retirarse de la solidaridad con Egipto e Irán y para evolucionar a fin de evitar el impasse procesal. Finalmente, este fue vencido, en gran parte principalmente gracias a la actividad de algunos de los miembros más influyentes de ese grupo, lo que, en cambio, no fue suficiente para promover consensos sobre puntos sustantivos.

Independientemente de un análisis más profundo de los motivos que expliquen la falta de resultados de la ConfEx, interesa ahora meditar sobre las consecuencias para el futuro del régimen de no proliferación y sobre las posibilidades de avances en el sentido del desarme nuclear. Es evidente el desencanto de muchas de las Partes del TNP con la performance de los instrumentos que la comunidad internacional logró construir a lo largo de las últimas décadas. Al posible desgaste del propio TNP se suman la resistencia de los Estados Unidos al CTBT (principal impedimento para la puesta en vigencia de este último Tratado); la permanente negación de los Estados militarmente nucleares a extender garantías efectivas de seguridad a los países no dotados de estas armas; la permanencia, en tales Estados y sus aliados, de doctrinas militares que contemplan el uso de armas atómicas; los esfuerzos en pro del perfeccionamiento de los arsenales nucleares existentes; la emergencia de países en desarrollo dispuestos a utilizar para fines declaradamente pacíficos tecnologías de uso doble; la relativa ineficacia de los sistemas de verificación del OIEA, como quedó comprobado en el caso de Irán, y el fenómeno contemporáneo del extremismo terrorista. El telón de fondo de las divergencias sobre cómo tratar estas cuestiones es, naturalmente, el carácter discriminatorio inherente al propio TNP, que exige de sus miembros no nucleares la fiel ejecución de compromisos vinculantes de no proliferación, bajo verificación del OIEA, mientras que las obligaciones de sus Partes nucleares en cuanto al desarme están expresadas de manera vaga y no están sujetas a monitoreo alguno.

En los primeros años de la década del ’60, cuando la idea de elaboración de un tratado de no proliferación ganaba terreno en las Naciones Unidas, una resolución de la Asamblea General (A/RES/2028, del 19.11.1965) estipuló las líneas básicas que deberían guiar la negociación de un futuro tratado en este sentido. La principal de ellas era “un equilibrio aceptable de responsabilidades y obligaciones mutuas entre los poseedores y no poseedores de armas nucleares”. Durante la segunda mitad de esa década, las dos superpotencias de la época, los Estados Unidos y la Unión Soviética, negociaron entre sí un texto de tratado, con alguna participación de ciertos países de la alianza occidental, y lo presentaron de inmediato al entonces Comité de las Dieciocho Naciones para el Desarme (ENDC), en Ginebra. A pesar de la resistencia de diversos países no nucleares, entre ellos Brasil, las dos superpotencias encaminaron su proyecto a la Asamblea General de las Naciones Unidas, la que lo endosó en 1968 y recomendó la firma de todos sus miembros. De a poco, la mayor parte de la comunidad internacional fueron firmándolo y ratificándolo; el Congreso Nacional Brasileño lo ratificó en 1998, con la reserva expresa de que lo hacía en el entendimiento de que se darían pasos concretos en pro del desarme nuclear.

El Embajador João Augusto de Araújo Castro, hoy fallecido, caracterizaba la situación, a comienzos de los años ’70, llamándola “congelamiento del poder mundial”, cuyos principales instrumentos, en su opinión, eran la Carta de las Naciones Unidas, con la consagración del derecho a veto a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, y el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares, que reconoce a los mismos cinco países, con exclusión de todos los demás, el status de potencias legalmente poseedoras de armamento nuclear. Estas potencias parecen interpretar este reconocimiento como una garantía de la posesión permanente de sus arsenales nucleares. Durante las décadas de la Guerra Fría, esta situación se mantuvo estable; sin embargo, a partir del desmantelamiento de la Unión Soviética, de la emergencia del poderío bélico incontrastable de una única potencia y de la creciente marginalización de las Naciones Unidas para encarrilar y solucionar las crisis internacionales, comenzaron a surgir manifestaciones divergentes sobre la estructuración de las formas de relación internacionales en el campo del desarme y de la no proliferación. Por un lado, las principales potencias, no interesadas en el tratamiento multilateral y alarmadas por la siniestra realidad posterior al 11 de septiembre, comenzaron a confiar en entendimientos ad hoc para el control de la proliferación nuclear, más que en los instrumentos ya existentes; por otro, preocupados por la creciente amenaza de ingerencia e intervención, los demás países reclaman una participación más amplia en las decisiones internacionales y se rebelan contra tentativas de restringir su capacidad soberana de actuación. Es este, por ejemplo, el caso de las dos propuestas de control del ciclo de combustible nuclear formuladas, respectivamente, por el Presidente George Bush y por el Director General de la OIEA, Mohamed El-Baradei, ambas vistas con gran reserva por parte de los países que detentan la tecnología del enriquecimiento de uranio y que se muestran dispuestos a continuar con los planes de su plena utilización para fines pacíficos, como les faculta del TNP. A este respecto, es interesante señalar que solamente en el momento en que países en desarrollo comienzan a dominar la tecnología del enriquecimiento de uranio y se muestran dispuestos a competir en el mercado internacional, el tema comienza a producir alarma entre los que ya hace mucho tiempo que disponían de este conocimiento.

En esta segunda mitad del año 2005, los países más activos parece movilizarse para intentar limitar las consecuencias negativas del fracaso de la VII Conferencia de Examen del TNP. Ya comienzan a circular algunas sugerencias de países unidos no nucleares y de ONGs responsables en simposios e instituciones internacionales privadas. A la vez, en el polo opuesto, crece la proclama en pro de iniciativas unilaterales o plurilaterales (es decir, apoyadas por un número limitado de países, en contraposición a la totalidad de la comunidad internacional), principalmente procedentes de países occidentales, con miras a un mayor control de las actividades que puedan considerarse nocivas para la seguridad nuclear. Tal vez sea aún temprano para medir el alcance y las posibilidad de éxito de estas ideas y preparativos, que necesitarán tiempo para su gestación y maduración en el ambiente dinámico y cambiante de las relaciones internacionales de nuestro tiempo. En cambio, lo que sí parece tomar cuerpo es la conciencia de la importancia de un nuevo consenso para que las iniciativas y propuestas que afectan a la comunidad internacional como un todo, en el campo de la proliferación y del desarme nucleares, así como en la esfera más amplia de la seguridad colectiva, se debatan y se adopten con una participación amplia y no discriminatoria de todos sus miembros. Solamente así será posible impedir que avance la tendencia hacia el descreimiento en la capacidad de los instrumentos internacionales para combatir la proliferación de armas nucleares y promover el desarme. A pesar de sus imperfecciones y pecados originales, el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares sigue siendo el principal instrumento de que dispone la comunidad internacional en este campo. Les cabe a todos sus miembros la responsabilidad de preservar los logros obtenidos a lo largo de los 35 años de su existencia, velar por el cabal cumplimiento de todas las obligaciones en él estipuladas y trabajar para la realización completa y final de sus objetivos, recuperando así la credibilidad y la autoridad del TNP. La alternativa —inaceptable— es la primacía de la arbitrariedad y de la fuerza al servicio de intereses parroquiales y la asignación de perpetuidad a los desequilibrios de que aún padece la realidad de las relaciones internacionales.

¹ Israel mantiene su política de no confirmar ni negar la posesión de armas atómicas.