A VII CONFERÊNCIA DE EXAME DO TRATADO DE
NÃO-PROLIFERAÇÃO DE ARMAS NUCLEARES

SÉRGIO DUARTE Embaixador, Presidente da Conferência de Exame.

Realizou-se em Nova York, de 2 a 27 de maio de 2005, a VII Conferência de Exame (ConfEx) do Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares (TNP). Reunidas a cada cinco anos, conforme estipula o próprio Tratado, suas 188 Partes avaliam o desempenho do instrumento e tomam decisões sobre o funcionamento do regime por ele instituído.

A ConfEx de 2005 se iniciou num ambiente de grande preocupação internacional sobre a não-proliferação e o desarmamento nucleares. Eram evidentes os grandes desafios ao regime: não apenas três Estados se mantinham à margem do Tratado (Israel, Índia e Paquistão), como os dois últimos haviam-se declarado possuidores de armas nucleares¹. Além disso, a República Popular e Democrática da Coréia anunciara sua retirada do Tratado e sua disposição de fabricar tais armas, enquanto o Irã era acusado de desenvolver um programa nuclear bélico clandestino. A Líbia acabava de reconhecer haver abandonado esforço semelhante, não detectado pelos mecanismos de verificação. Por sua vez, os países reconhecidos pelo TNP como detentores de armas atômicas (Estados Unidos, Rússia, França, Reino Unido e China) eram vistos como pouco propensos a tomar medidas firmes no campo do desarmamento nuclear, como preconiza o próprio Tratado (Art. VI). Alguns dentre esses contestavam abertamente as decisões nesse sentido tomadas pela RevConf anterior, em 2000. Para culminar, a possibilidade de aquisição de engenhos nucleares explosivos por grupos extremistas introduzia uma nova e sinistra dimensão ao problema da proliferação e do terrorismo internacional.

Nos três anos anteriores à ConfEx de 2005 as Partes do TNP procuraram, sem sucesso, acordos sobre as bases conceituais e as decisões de procedimento necessárias. Na última das três Conferências Preparatórias (PrepComs), foi impossível sequer aprovar uma agenda a ser recomendada à ConfEx. Uma das poucas decisões processuais tomadas foi a indicação do Brasil, em minha pessoa, para a Presidência da ConfEx. Por insistência minha, a III PrepCom (abril de 2004) encarregou-me também de realizar consultas visando a preparação da ConfEx, tanto em termos de substância quanto de procedimento. No período entre essas duas Conferências procurei desobrigar-me dessa tarefa, no que contei com o firme apoio do Itamaraty.

Ao inaugurar-se a ConfEx, em 2 de maio de 2005, não se havia chegado a acordo sobre o ponto principal da agenda: qual deveria ser a ênfase dos trabalhos. Os Estados Unidos não admitiam qualquer menção direta aos resultados da ConfEx de 2000 (que havia acordado medidas práticas de desarmamento nuclear, os chamados “13 Passos”) e propunham que a Conferência de 2005 se ocupasse dos “acontecimentos recentes”, isto é, as acusações contra o Irã. Contra isso se insurgia este último país, com a simpatia de muitos membros do Movimento não Alinhado (MNA). Outros países nucleares e alguns de seus aliados argumentavam que a ConfEx deveria tratar apenas da não-proliferação. Por sua vez, o Egito, apoiado pelos países árabes e auxiliado por diversos do MNA, condicionava qualquer decisão processual a progressos na situação do Oriente Médio. As motivações egípcias pareciam complexas e extrapolavam o âmbito da ConfEx. A intransigência de lado a lado tornava extremamente difícil um acordo, pois a regra do consenso, escrupulosamente observada, faz com que cada Parte do Tratado disponha, na prática, de poder de veto sobre qualquer decisão.

Nesse quadro, iniciou-se o debate geral, enquanto eu conduzia intensas consultas à margem da Conferência para lograr acordo sobre a agenda e sobre o programa de trabalho, passos indispensáveis para a consideração das questões de substância. Quase duas semanas foram gastas em longas reuniões formais e informais, até surgir uma fórmula capaz de reunir o consenso de todas as Partes sobre a agenda. Mais alguns dias foram necessários para a definição do programa de trabalho. Quando, finalmente, as três Comissões Principais puderam iniciar suas atividades, já não restava tempo útil para qualquer resultado prático sobre os temas de substância. Dado o clima de desconfiança e animosidade entre as Partes, somado ao abismo que separava as principais propostas a respeito daqueles temas, um consenso seria de qualquer forma extremamente difícil, senão impossível. Nos últimos dias da ConfEx ainda procurei alinhavar um texto sucinto que pudesse reunir as Partes em torno de expressões de apoio ao TNP e seus objetivos, mas o nível de intransigência era demasiado forte. Nada mais restou à Conferência senão encarar de frente seu próprio malogro. Em sua seção substantiva, o Documento Final simplesmente consigna a inexistência de acordo.

Muitos, portanto, consideram que a Conferência de Exame de 2005 foi um absoluto fracasso. Outros preferiram caracterizar seu frustrante desenlace como dentro da normalidade – pois resultado semelhante ocorrera nas RevConfs de 1975, 1980 e 1990 – considerando que, se não houve progressos para os defensores de determinadas posições, tampouco tiveram ganhos os que advogavam pontos de vista contrários. Outros ainda apontam para úteis debates substantivos sobre temas como o da denúncia do Tratado e sua relação com o Artigo X. A imensa maioria, no entanto, avalia que a credibilidade do regime instituído pelo TNP se encontra ameaçada e que é urgente a busca de soluções construtivas, tanto para coibir uma nova onda de proliferação de armas nucleares quanto para a promoção do desarmamento nuclear.

Do ponto de vista substantivo, a principal divergência se centrava na insistência do MNA, com certo apoio da União Européia (EU), sobre a necessidade de avanços concomitantes tanto no campo da não-proliferação quanto no do desarmamento nuclear; em contraposição, os cinco países militarmente nucleares consideravam, com nuances pronunciadas, que a prioridade deveria caber a medidas de não-proliferação. Os Estados Unidos pareciam desejar unicamente a condenação das atividades do Irã e rechaçavam qualquer avanço com base nos resultados da ConfEx de 2000 e especialmente menções ao Tratado Abrangente de Proscrição de Ensaios Nucleares (conhecido pela sigla em inglês CTBT). A EU se inclinava por um tratamento não confrontativo da questão iraniana, mediante o fortalecimento do sistema de salvaguardas da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA), e parecia favorecer a primazia da não-proliferação sobre o desarmamento, ao menos no atual estado de coisas. Os não-alinhados, grupo numeroso e heterogêneo, se mantinham unidos em torno de posições principistas cuja rigidez deixava pouca margem ao consenso. Sua coesão se manifestou sobretudo na dificuldade em afastar-se da solidariedade com Egito e Irã, e em evoluir para evitar o impasse processual. Este foi afinal vencido em grande parte principalmente graças à atividade de alguns dos membros mais influentes desse grupo, o que, no entanto, não foi suficiente para promover consensos sobre os pontos substantivos.

Independentemente de uma análise mais profunda dos motivos que expliquem a falta de resultados da ConfEx, importa agora meditar sobre suas conseqüências para o futuro do regime de não-proliferação e sobre as possibilidades de avanços no sentido do desarmamento nuclear. É patente o desencanto de muitas das Partes do TNP com o desempenho dos instrumentos que a comunidade internacional logrou construir ao longo das últimas décadas. Ao visível desgaste do próprio TNP juntam-se a resistência dos Estados Unidos ao CTBT (principal empecilho à entrada em vigor desse último Tratado); a contínua recusa dos Estados militarmente nucleares a estender garantias efetivas de segurança aos países não dotados dessas armas; a permanência, naqueles Estados e seus aliados, de doutrinas militares que contemplam o uso de armas atômicas; os esforços para o aperfeiçoamento dos arsenais nucleares existentes; a emergência de países em desenvolvimento dispostos a utilizar para fins declaradamente pacíficos tecnologias de uso duplo; a relativa ineficácia dos sistemas de verificação da AIEA, como ficou comprovado no caso do Irã, e o fenômeno contemporâneo do extremismo terrorista. O pano de fundo das divergências sobre como tratar essas questões é, naturalmente, o caráter discriminatório inerente ao próprio TNP, que exige de seus membros não-nucleares a fiel execução de compromissos vinculantes de não-proliferação, sob verificação da AIEA, enquanto que as obrigações de suas Partes nucleares quanto ao desarmamento são expressas de forma vaga e não estão sujeitas a qualquer monitoramento.

Nos primeiros anos da década de 1960, quando a idéia de elaboração de um tratado de não-proliferação ganhava corpo nas Nações Unidas, uma resolução da Assembléia Geral (A/RES/2028, de 19.XI.1965) estipulou as linhas básicas que deveriam guiar a negociação de um futuro tratado nesse sentido. A principal delas era “um equilíbrio aceitável de responsabilidades e obrigações mútuas entre os possuidores e os não possuidores de armas nucleares”. Durante a segunda parte dessa década, as duas superpotências da época, Estados Unidos e União Soviética, negociaram entre si um texto de tratado, com alguma participação de certos países da aliança ocidental, e em seguida o apresentaram ao então Comitê das Dezoito Nações para o Desarmamento (ENDC), em Genebra. Apesar da resistência de diversos países não nucleares, entre os quais o Brasil, as duas superpotências encaminharam seu projeto à Assembléia Geral das Nações Unidas, que o endossou em 1968 e o recomendou à assinatura de todos os seus membros. Aos poucos, a maior parte da comunidade internacional veio a assiná-lo e ratificá-lo; o Congresso Nacional brasileiro o ratificou em 1998, com a ressalva expressa de que o fazia no entendimento de que seriam dados passos concretos no sentido do desarmamento nuclear.

O Embaixador João Augusto de Araújo Castro, hoje falecido, caracterizava no início dos anos 70 a situação a que chamou o “congelamento do poder mundial”, cujos principais instrumentos, em sua visão, eram a Carta das Nações Unidas, com a consagração do direito de veto aos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança, e o Tratado de Não-proliferação de Armas Nucleares, que reconhece aos mesmos cinco países, com exclusão de todos os demais, o status de potências legalmente possuidoras de armamento nuclear. Essas potências parecem interpretar esse reconhecimento como garantindo a posse permanente de seus arsenais nucleares. Durante as décadas da Guerra Fria, essa situação permaneceu estável; porém, após o desmantelamento da União Soviética, a emergência do poderio bélico incontrastável de uma única potência e a crescente marginalização das Nações Unidas para o encaminhamento e solução das crises internacionais, começaram a surgir manifestações divergentes sobre a estruturação do relacionamento internacional no campo do desarmamento e da não-proliferação. De um lado, as principais potências, desinteressadas do tratamento multilateral e alarmadas com a sinistra realidade posterior ao 11 de setembro, passaram a confiar em entendimentos ad-hoc para o controle da proliferação nuclear, mais do que nos instrumentos existentes; de outro, preocupados com a crescente ameaça de ingerência e intervenção, os demais países reclamam mais ampla participação nas decisões internacionais e se insurgem contra tentativas de restringir sua capacidade soberana de atuação. É esse, por exemplo, o caso das duas propostas de controle do ciclo do combustível nuclear, formuladas respectivamente pelo Presidente George Bush e pelo Diretor Geral da AIEA, Mohammed el-Baradei, ambas vistas com grande reserva por parte dos países que detêm a tecnologia de enriquecimento do urânio e se mostram dispostos a prosseguir os planos de sua plena utilização para fins pacíficos, como lhes faculta o TNP. É interessante assinalar, a esse respeito, que somente no momento em que países em desenvolvimento começam a dominar a tecnologia do enriquecimento de urânio e se mostram dispostos a competir no mercado internacional, o assunto passou a causar alarma entre os que já de há muito dispunham desse conhecimento.

Nesta segunda parte do ano de 2005, os países mais ativos parecem movimentar-se para procurar limitar as conseqüências negativas do fracasso da VII Conferência de Exame do TNP. Algumas sugestões de países unidos não nucleares e ONGs responsáveis começam a circular em simpósios e instituições internacionais privadas. Ao mesmo tempo, no pólo oposto, cresce a pregação em prol de iniciativas unilaterais ou plurilaterais (isto é, apoiadas por número limitado de países, em contraposição à totalidade da comunidade internacional), principalmente vindas de países ocidentais, com vistas a um maior controle de atividades que possam ser consideradas nocivas à segurança nuclear. Ainda é cedo, talvez, para medir o alcance e as possibilidades de sucesso dessas idéias e preparativos, que necessitarão de tempo para gestação e maturação no ambiente dinâmico e cambiante das relações internacionais em nosso tempo. O que parece tomar corpo, entretanto, é a consciência da importância de um novo consenso para que as iniciativas e propostas que afetam a comunidade internacional como um todo, no campo da proliferação e do desarmamento nucleares, assim como na esfera mais ampla da segurança coletiva, sejam debatidas e tomadas com participação ampla e não-discriminatória de todos os seus membros. Somente assim será possível impedir o prosseguimento da tendência à descrença na capacidade dos instrumentos internacionais para combater a proliferação de armas nucleares e promover o desarmamento. Apesar de suas imperfeições e pecados originais, o Tratado de Não-proliferação de Armas Nucleares é ainda o principal instrumento de que dispõe a comunidade internacional nesse campo. Cabe a todos os seus membros a responsabilidade de preservar os ganhos obtidos ao longo dos 35 anos de sua existência, zelar pela cabal observância de todas as obrigações nele estipuladas e trabalhar para a realização completa e final de seus objetivos, recuperando assim a credibilidade e autoridade do TNP. A alternativa – inaceitável – é a primazia do arbítrio e da força a serviço de interesses paroquiais e da perpetuação dos desequilíbrios de que ainda padece a realidade do relacionamento internacional.

¹ Israel mantém a política de não confirmar nem negar a posse de armas atômicas.